Захват Байкала. Эксперт Общественной палаты рассказал, как крупный бизнес «делит байкальские территории»

Почему разные концепции развития Прибайкальской территории лишают местных жителей возможности влиять на ситуацию, как местный бизнес лишается права вести законную предпринимательскую деятельность, а региональный и федеральный бюджеты ежегодно теряют десятки миллиардов рублей, почему региональное Агентство по туризму не может повлиять на ситуацию – этим вопросам был посвящен озвученный 5 октября доклад эксперта Общественной палаты Иркутской области Сергея Гребенщикова.

Доклад прозвучал в рамках круглого стола, посвященного теме развития туризма в Прибайкалье и организованного Общественной палатой региона. О своем видении проблемы и вариантах ее решения Телеинформу рассказал автор доклада «Взаимодействие предпринимательского сообщества в сфере развития туризма на Байкале с правительством Иркутской области» Сергей Гребенщиков.

– Кажется, тема развития туризма постоянно звучит в информационных сообщениях органов власти, однако проблем все больше – иски против байкальского бизнеса и жителей прибрежных территорий, проблемы с границами охраняемых территорий. Почему не получается навести порядок?

– Я не люблю конспирологию, но реально не вижу иных объяснений этому хаосу в сфере туризма (особенно на берегах озера) кроме как признать, что этот хаос поддерживается искусственно. Цель одна: не легализовать, а полностью заменить большую часть бизнеса. К сожалению, подтверждений этому более чем достаточно.

В последнее время в Иркутской области сформировалось несколько публичных и не очень публичных векторов развития туризма. Эти предложения прописаны и в стратегии социально-экономического развития области, и в на днях подписанной концепции мастер-плана туристской территории «Большой Байкал» корпорации Туризм.РФ, а также Сбербанка, ВнешЭкономБанка, «Опоры России», есть концепция развития туризма «Заповедного Прибайкалья», существует версия Координационного совета по туризму при губернаторе.

Все они, надеюсь, ставили целью улучшение работы туристической отрасли, повышение её эффективности для региона. Но если их внимательно изучить, то мы увидим не только отличия, но и их принципиальную разнонаправленность. Хотелось бы разобраться, почему так происходит и что можно сделать для создания единой, интересной всем, и в первую очередь региону, стратегии развития туристической сферы в нашей области и на берегах Байкала.

Из списка создателей этих стратегий мы видим, что их пишут в основном или распорядители земель или распорядители денег. Что, конечно, логично, и немного приоткрывает понимание того, почему те, кто в первую очередь и должны были написать этот документ, до сих пор это не сделали.

– Так почему же такую стратегию не разработает Агентство по туризму Иркутской области?

– Субъективных причин предостаточно, но есть и объективные – в Агентстве нет денег, и Агентство уже практически в ежедневном режиме лишается земель для реализации своей стратегии. Помню, как в 2017 году на одном из заседаний в правительстве области по теме «Великое озеро великой страны» господин Дорофеев, в то время первый заместитель губернатора, давал поручение предоставить стратегию до 1 сентября того года. А за это время область практически утратила контроль над развитием всех прибрежных территорий озера Байкал. На землях в Байкальске и его окрестностях сейчас ВЭБ разработал мастер-план Байкальска, который и ляжет в основу развития туризма на юге Байкала. Мастер-план КБЖД делают Российские Железные Дороги, на территории Прибайкальского национального парка от Листвянки до Онгурён пишет свою концепцию «Заповедное Прибайкалье». Ну, и не так давно появился ещё один стратег на Байкале в лице корпорации Туризм.РФ. И если пройдёт законопроект о туристских территориях, то управляющая компания получит возможность изъять у предыдущих трёх распорядителей земель, да и вообще у любого физического или юридического лица, наиболее интересные с точки зрения туризма территории.

На сегодняшний день существует несколько площадок, где представители туристического бизнеса могут напрямую взаимодействовать с администрацией области по вопросам развития туризма. Но по какой-то непонятной причине, по меньшей мере на прибайкальских территориях, общей картины в развитии туризма так и нет.

– Есть ведь еще и теневой бизнес, который не взаимодействует с властями в принципе. Он влияет на эту ситуацию?

– Да, и здесь стоит сказать ещё несколько слов о проблемах в этой сфере. Туристическая отрасль даёт региону примерно 950 миллионов доходов при официальном обороте около 5 миллиардов рублей по данным 2019 года.

На основании этих цифр в Стратегии социально-экономического развития на 2020-2035 годы говорится о планах по увеличению оборота до 32 миллиардов к 36 году. Но реальный оборот в сфере туризма уже на сегодняшний день составляет от 30 до 40 миллиардов рублей в год. Недавно на общественном совете при прокуратуре области рассматривался вопрос о легализации теневого бизнеса за счёт введения института самозанятых, я выступил там с предложением рассмотреть проблему теневого сектора в туристической сфере и, возможно, вернуться к нашим предложениям и дорожной карте по легализации, которую мы предлагаем уже четыре года. Возможно, в таком случае мы могли бы уже в ближайшем будущем достичь показателей, прописанных в стратегии соцэкономразвития. А к 2036 году выйти совсем на другие цифры.

– Что в такой ситуации делать местному населению, бизнесу, поселковым и районным администрациям?

– Нужно определить цели и задачи, наметить планы и способы реализации. Основная задача – сохранить то, что имеем, и построить то будущее, которое нужно нам, в соответствии с законодательством. Во-первых, для этого надо вести плановую работу по созданию образа будущего по территориям, организовав проектные офисы в каждом туристически-привлекательном муниципальном образовании из общественников, представителей бизнеса, местного населения. Прописать желаемые векторы развития, включая туристическую и обеспечивающую инфраструктуру. Продумать территории для возможных инвесторов под конкретные и общие проекты. То есть, по большому счёту, написать стратегию развития туризма для каждого муниципального образования, но сделать это самим, как и было изначально предложено в протоколе второго координационного совета по туризму при губернаторе. Наложить всё это на карту. Поэтому очень хотелось бы получить помощь со стороны правительства Иркутской области привлечением специалистов по градостроительной политике, земельному законодательству, архитектуре, методологии. Создав такие мини-мастерпланы по территориям, можно переходить к следующему этапу – обобщению.

Во-вторых, на уровне субъекта нужно создать общую, единую схему развития туризма на берегах Байкала через прозрачное мастер-планирование туристских поселений и территорий. Опираясь в первую очередь на созданные в муниципальных образованиях документы и предложения.

Одновременно с этим, в-третьих, необходимо создать на уровне субъекта или на межрегиональном уровне, совместно с республикой Бурятия, проектный комитет по внесению предложений по изменению некоторых законодательных актов Российской Федерации в целях устранения так называемой Байкальской правовой аномалии. Здесь очень важно учесть, пусть и не очень удачный, опыт института ПрОБа (Научно-исследовательский институт правовой охраны Байкала — прим ред.), который готовил подобный документ по заказу Государственной Думы, но который так и не был обнародован и, по-видимому, не был использован. Очень важно, чтобы в этот проектный комитет обязательно вошли не только теоретики и практики в сфере юриспруденции и законотворчества, но и представители органов местного самоуправления, общественных организаций, предпринимательского сообщества. Ведь, во-первых, им там жить и работать, во-вторых, на сегодняшний день выжившие во всех этих коллизиях и постоянном прессе со стороны разных надзорных органов местные власти, жители и предприниматели и есть наиболее хорошо понимающие все проблемы в байкальском законодательстве люди.

Далее, совместно с Законодательным собранием области проработать закон Иркутской области о туристских поселениях и территориях. Здесь очень важным моментом, в отличие от предложенного свыше проекта федерального закона о туристских территориях, стоит обратить внимание на два основных пункта:

1. Закон в первую очередь должен передавать все права по управлению такими территориями и поселениями органам местного самоуправления и субъекту Российской Федерации.

2. Закон должен рассматривать не только туристские территории, но и в первую очередь туристские поселения. Понимаю, что на уровне области невозможно принять закон, не соответствующий федеральному законодательству, но часть вопросов, таких как бюджет туристского поселения, штатное расписание администрации туристского поселения и тому подобные можно решить и на уровне субъекта. А в дальнейшем выступить с законодательной инициативой о разработке законопроекта о туристских поселениях на уровне федерации.

– Идея работать с поселениями связана с проблемами границ территорий на Байкале?

– Да, я делаю упор именно на туристические поселения. Об этом говорит достаточно богатый мировой опыт. И мы видим, что наибольшее количество неразрешённых проблем и вопросов даже у нас в области на берегах Байкала именно в населённых пунктах. Как должным образом обеспечить функционирование всех жизненно-важных направлений в поселении в 500 жителей на пять населённых пунктов, когда там единовременно находится еще 15000 отдыхающих, если по нынешнему законодательству у муниципального образования нет ни денег, ни полномочий, например, поставить дополнительные контейнеры, разместить необходимое количество ФАПов, нет в штатном расписании возможности предусмотреть ставки для специалиста по туризму, по экологии, нет возможности усилить муниципальный земельный контроль. Да даже штатный юрист есть не во всех муниципальных образованиях, например, Ольхонского района.

Недавно я побывал на слушаниях по проекту внесения изменений в генплан Шара-Тоготского муниципального образования. Первое, что меня поразило, это то, что в состав населённых пунктов не собираются включать ни одного метра берегов Байкала. Вырезается от 200 до 500 метров берега и передаётся нацпарку, окрасив в цвет зоны рекреации. То есть зоны, которую нацпарк передаёт в концессию под организацию отдыха. Мы, конечно, написали коллективные заявления с требованием о включении береговой линии в состав земель населённых пунктов. Но уже через несколько дней одному из активистов позвонили из администрации муниципалитета и сказали, что вряд ли нам согласуют и просят указать объекты, которые мы хотели бы видеть на берегу и что нацпарк с концессионером предусмотрят это для нас.

Что касается туристической привлекательности туристского поселения, которой так славятся красивейшие и популярнейшие поселения мира, то здесь речь идет о единообразии в архитектуре, идиллии с ландшафтом, этносоставляющей таких поселений и многом другом. Ведь тот же Хужир сам по себе уже стал меккой туризма, через который за год по разным оценкам проходит от 300 до 500 тысяч туристов. Не изменив бюджет, штатное расписание, то есть не изменяя законодательство, мы не сможем кардинально улучшить внешний вид таких популярных у туристов поселений. Как и не сможем обеспечить нормальную жизнь местным жителям, где всё крутится вокруг туризма с одной стороны, а с другой – практически все другие виды деятельности под запретом. Насколько мне известно, подобные просьбы и предложения помочь байкальским поселениям идут в правительство области уже несколько лет, но сегодняшнее законодательство, а тем более учитывая, что прибайкальские районы глубоко дотационны, не позволяют это сделать.

Что касается туристических территорий на территории поселений вне населённых пунктов, развитие туризма, да и любых других видов деятельности, должны происходить в соответствии с нынешним законодательством и под контролем и управлением субъекта и органов местного самоуправления. Передача в аренду земель, находящихся на территории поселений – муниципальных образований, даже если это земли ООПТ федерального значения, должна осуществляться только по согласованию с ОМСУ и администрацией Иркутской области.

– Между тем, у федеральных властей другое видение решения этой проблемы?

– Недавно в Госдуму был направлен проект закона «О туристских территориях». Он прописывает всё с точностью до наоборот. Там предлагается передать все земли, на которые укажет пальцем АО «Управляющая компания», ей, и она уже будет ими распоряжаться, не согласовывая ни с ОМСУ, ни с субъектом, ни с Минприроды РФ (если это земли ООПТ федерального значения). Допускать этого нельзя, но и оставлять дальше без решения вопросы туризма на Байкале не стоит. Поэтому ещё раз повторюсь, что мы предлагаем создать рабочий орган по подготовке внесения предложений по изменению федерального законодательства и по разработке областных законов в сфере туризма.

– Рабочий орган – это все-таки Министерство по туризму?

– Да, вопрос создания Министерства по туризму в Иркутской области не новый и давно витает в воздухе. И хотя все понимают, что с нашим туристическим потенциалом решить большинство вопросов на уровне Агентства просто невозможно, министерство до сих пор не создано. Хотелось бы услышать обоснованную позицию по этому вопросу от областного правительства. Ведь те задачи в сфере туризма, которые ставит президент, те цели, которые наметил губернатор нашей области, невыполнимы в том числе и по причине отсутствия Министерства туризма. А планирование, организацию и выполнение этих задач сегодня у нас просто забирает корпорация Туризм.РФ. А мы молча отдаём? Так получается?

– И все-таки, подводя итог, решение проблемы вы видите в закреплении полномочий по принятию решений на региональном и муниципальном уровне?

– Прежде всего необходимо создать в Иркутской области Министерство по туризму. Основными его задачами должны стать, во-первых, принятие на себя всех полномочий и ответственности за планирование, организация и контроль по вопросам развития туризма на территории области, во-вторых, слияние всех векторов и субъектов развития туризма на единый согласованный путь будущего развития через прозрачное мастер-планирование туристских поселений и туристских территорий Иркутской области в 2022 году и через Госпрограмму развития туризма региона.

Далее, в регионе необходимо создать рабочую группу по подготовке предложений по внесению изменений в законодательные акты РФ и по подготовке законов Иркутской области в сфере туризма.

Также необходимо создание проектных офисов в туристически привлекательных муниципалитетах для разработки предложений для мастер-планов территорий и поселений.

В конце концов, ещё раз – почему мы сами не разрабатываем, не утверждаем и не реализуем мастер-планы развития наших популярнейших туристических мест, а подписываем в Москве документ под названием «Предварительная концепция мастер-плана туристской территории «Большой Байкал», описывающий (наверное) развитие туризма и вообще жизни на берегах озера? Документ, который, как я предполагаю, не видел ни один человек в Иркутской области. Даже руководитель Агентства по туризму, насколько я знаю, спешно в начале октября вылетела в Москву для ознакомления с этим документом. Это захват наших территорий и полномочий? Или это наша беспомощность и наша лень? Это полная деградация в организации работы в данной сфере? Или и то и другое и третье? А ведь это одна из наиболее перспективных сфер в развитии нашего региона. Это одна из самых экологичных сфер. Это одна из наиболее экспортоориентированных сфер. Так, может, стоит обсудить всем вместе и принять правильные решения?

• Полный текст интервью можно прочитать на сайте ИА «Телеинформ».