Резиново-квартирный вопрос, или Дальше от крайностей

На рассмотрении Государственной Думы находится – и уже принят в первом чтении – законопроект № 200753-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». За этим нейтральным названием скрыты предложения по ужесточению правил регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства. Поскольку этот законопроект внесен Президентом В.В. Путиным, сомневаться в его итоговом принятии, пусть даже с теми или иными поправками, не приходится. Однако тема, поднятая в документе, затрагивает по определению все население России, и потому объективно вызывает живейший общественный интерес. Да и вспомнить есть что – ведь можно без особого преувеличения сказать, что институт прописки является одним из символов прошлого нашей страны.

В советское время, как известно, прописка носила разрешительный характер. Более того, Положение о паспортной системе в СССР, которое было основным нормативным актом на эту тему, не определяло конкретные основания, по которым гражданину можно было отказать в прописке в определенном месте, – по нынешним меркам, такое регулирование однозначно расценивается как провоцирующее коррупцию. Наряду с этим действовало множество ограничений и запретов на прописку отдельных категорий граждан, а также на прописку в различных регионах страны. Затем, в конце 80-х – начале 90-х годов XX века, режим прописки начал подвергаться ревизии, поскольку вступил в противоречие с новым подходом к правам и свободам человека и гражданина. Еще Комитет конституционного надзора СССР – предтеча нынешнего Конституционного Суда – в 1990 году признал нормативные акты о прописке не соответствующими Конституции СССР. А в 1993 году в России был принят закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации», на основании которого разрешительная прописка была заменена уведомительным регистрационным учетом. Правда, российскому Конституционному Суду пришлось еще несколько лет выкорчевывать прописку из отечественного законодательства…

Так или иначе, сейчас закон говорит, что граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, но регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. В полную противоположность советским нормам действующее российское законодательство ни в каких случаях не допускает отказа в регистрации граждан – основания для этого просто не предусмотрены.

В общем, в лучших отечественных традициях произошло движение по прямой линии от одной крайности в другую. И теперь, строго говоря, нет непреодолимых правовых препятствий к тому, чтобы в одной и той же однокомнатной квартире регистрировалось 20 человек. Или 200. Или 2000. Причем проживание такого явно ненормального количества людей в одной и той же квартире не только фактически невозможно, но и юридически необязательно. Результат – недостоверность самих данных регистрационного учета, когда факт регистрации по определенному адресу совершенно не означает, что гражданин живет именно в этом месте. Понятно, что уже одно это создает многочисленные проблемы не только для власти, но и для совершенно обычных людей. Хуже того: поскольку существуют несоответствия между тем, где живут граждане и где они регистрируются, то тем самым создаются возможности для многочисленных злоупотреблений. Например, если какие-нибудь социальные гарантии предоставляются гражданам на основании факта регистрации по месту жительства в определенном городе или селе, то гражданин, зарегистрировавшись в этом населенном пункте, получит право на эти гарантии, даже если никогда не проживал и не собирался проживать в данном месте, не имел и не имеет с ним никаких реальных социальных связей. Точно так же возможна и обратная ситуация, когда человек, привязанный множеством нитей к определенному месту (жилье, семья, работа…), но по каким-то причинам не «прописанный» по месту проживания, этих гарантий не получит – просто потому, что у него нет соответствующей отметки в паспорте.

Как же предлагается решать эти проблемы? Вопрос не праздный, поскольку внесенный законопроект, к сожалению, не выносился заранее на общественное обсуждение. Это породило по отношению к нему множество претензий, зачастую не основанных на его реальном содержании. Чего стоит, например, утверждение, что государство «решило ввести в стране новое крепостное право»? Конечно, такие словосочетания в определенной среде могут выглядеть весьма эффектно, но они не позволяют понять ни сущности, ни формы того, что государство предполагает сделать.

Во-первых, законопроект вводит понятие фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства – таковой предлагается считать, например, регистрацию на основании заведомо недостоверных сведений или документов, а также регистрацию в жилом помещении без намерения проживать в нем. Регистрация гражданина в первом из этих случаев – т.е. на основании заведомо недостоверных сведений или документов – будет считаться уголовным преступлением и влечь наказание вплоть до трех лет лишения свободы. Если будет выявлен факт фиктивной регистрации, то граждане, зарегистрированные фиктивно, будут сниматься с регистрации.

Во-вторых, предлагается установить разные размеры административных штрафов за проживание без паспорта – в Москве и Санкт-Петербурге они будут выше, чем в других регионах страны. Нелишне напомнить, что подобные различия уже вводились, когда законодатель увеличивал штрафы в целях борьбы с автомобильными пробками в обеих столицах.

В-третьих, ужесточается административная ответственность за проживание без регистрации – для гражданина размер штрафа в этом случае составит от двух до трех тысяч рублей (в столичных городах он будет выше).

Наконец, предусматривается ужесточение режима учета иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации.

Говоря объективно, нет оснований считать, что эти меры носят столь уж откровенно репрессивный характер. Злоупотребление правом (то есть – употребление права во зло) по определению всегда нарушает чьи-то чужие права. Следовательно, государство, защищая своих граждан, должно определять некоторые объективные пределы пользования правами и свободами, переход через которые влечет соответствующие негативные последствия – например, в виде уголовной, административной или иной ответственности либо в виде невозможности воспользоваться теми или иными благами. Поэтому совершенно обоснованным выглядит, к примеру, введение наказаний за регистрацию на основании поддельных документов (другой вопрос, должно ли такое наказание быть именно уголовным, как предусмотрено законопроектом, либо достаточно административного).

Даже положение законопроекта об административной ответственности за проживание без регистрации по месту жительства не является новым. Оно есть в Кодексе об административных правонарушениях и сейчас, а законопроект предусматривает лишь выведение ее в отдельную статью (что, конечно, привлекает внимание) и увеличение – не слишком существенное – размера штрафа.

Вот и получается, при ближайшем рассмотрении, что для того, чтобы демонизировать предложенный Президентом законопроект, нет разумных оснований. По существу, он запрещает лишь одно – нарушать закон. Проект, конечно, не свободен от дефектов и нуждается в дальнейшей проработке, о чем довольно обстоятельно говорилось в ходе парламентских дискуссий при его принятии в первом чтении. Так что текст проекта, каков он есть сейчас, – явно не окончательный. И раз уж будущий закон затрагивает, без преувеличения, каждого из нас, давайте будем внимательно следить за тем, как он будет приниматься.

Коротко об авторе. Алексей Александрович ПЕТРОВ родился в 1976 году в Иркутске. Окончил с отличием юридический факультет Иркутской государственной экономической академии (ныне – Байкальский государственный университет экономики и права). С сентября 2009 года – директор Иркутского института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. Кандидат юридических наук, автор более ста публикаций по вопросам конституционного, избирательного и муниципального права.