Цугцванг нормативов и стандартов

В России стандарты предоставления коммунальных услуг представляют собою некий парадокс. Страна благополучно прожила 90% своей истории (я не имею ввиду советское время) без них, и вдруг – будто в Россию вошла какая-то оккупационная армия коммунальщиков. И глава метрополии спустил эти стандарты, чтобы жестокие захватчики в пылу грабежа не уморили его вассалов.

Никому почему-то не приходит в голову, что почти в каждом доме обязательно живет хотя бы один работник управляющей или ресурсной организации, а то и несколько, или все сразу. Понятно, что на самом деле никто не желает своим соседям (себе-то тем более) гибели, мора или холодных радиаторов отопления. Равно, как ни один пекарь, кроме душевнобольного, не станет замешивать в тесто битое стекло, или водитель автобуса не начнет сбивать столбы от того, что «просто захотелось». А все дело в том, что слишком большие деньги – 4% ВВП страны – «вращаются» в ЖКХ. Даже десятая часть процента от этих четырёх – уже астрономическая сумма. Велик соблазн недокрутить вентиль, не добавить градус или накинуть норматив и обеспечить себе старость.

И это понятно.

Но вот ещё парадокс – именно существование стандартов и открывает бездонный карман для злоупотреблений. Зачастую равные для всех условия (а у нас в стране, напомню, 9 часовых поясов и климат от полярного до субтропического) где-то «срезают» злоупотребления, а где-то оставляют зияющую яму.

Но имеет смысл посмотреть, откуда вообще появились современные нормы, нормативы и стандарты.

Первые постсоветские изменения в стандарт предоставления коммунальных услуг были внесены постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1099 и были вызваны необходимостью корректировки законодательства в связи с принятием в 1992 году «Закона о защите прав потребителей».

То есть сама по себе защита прав потребителей была неким шагом в сторону рыночной экономики в целом, а новые правила предоставления коммунальных услуг – просто необходимым, но, в сущности, пустым приложением, поскольку никакого рынка в сфере коммунальных услуг на самом деле не существовало, и эти правила никаких свободных рыночных отношений и не подразумевали.

Изменения в это постановление вносились 24 февраля 1995 г., 10 февраля и 13 октября 1997 г. и даже 1 февраля 2005 г., то есть буквально за месяц до формального появления действительно рыночных отношений в ЖКХ (принятия нового Жилищного кодекса). Мне сложно сказать, зачем перед взрывом нужно протирать бомбу от пыли, но примерно так выглядели эти последние изменения.

Обратите внимание на двухгодичный разрыв между внесениями изменений в стандарт и принятием «Закона о защите прав потребителей». Это важно, и нам потом будет с чем сравнить.

Через год и два месяца после появления настоящего, рыночного Жилищного кодекса, появляется Постановление Правительства Российской Федерации № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», которое автоматически «убрало» постановление от 26 сентября 1994 года, и уже четко определило «исполнителя», «потребителя», «управляющую организацию», «ресурсоснабжающую организацию», «коммунальные ресурсы», «норматив потребления коммунальных услуг» и многие другие, включая даже такой несколько расплывчатый термин, как «коммунальные услуги надлежащего качества».

Поскольку прошел уже год после того, как жилищно-коммунальное хозяйство в большинстве городов страны стало частным (согласно новому Жилищному кодексу, вступившему в силу 1 марта 2005 года), в постановлении говорилось не только об отношениях «потребителя» и «исполнителя», но и упоминалось еще и потенциальное разнообразие «исполнителей». Ими могли быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Однако время и практика показали, что постановление нуждается в доработках. Кроме этого, вышел закон «Об энергосбережении» (немного подробней о нем позже) и постановление № 307 потеряло свою актуальность, особенно в той части, которая касалась индивидуальных и общедомовых приборов учета.*

Характерно, что ни Жилищный кодекс, ни стандарты предоставления коммунальных услуг не оговаривали в полной мере правила содержания имущества общего пользования и не уделяли должного внимания «земельному вопросу». То есть теперь дом, а не только штукатурка внутри квартиры, принадлежал всем жильцам, но в законодательстве он всё ещё оставался «висеть в воздухе».

Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме» (название сокращено) решило все эти неясности с землёй и включило её в общее имущество дома.

Закон буквально вывалился из чрева государства, густо облепленный слизью слухов. Самый ходовой слух был о том, что для тех, кто не поставил индивидуальные приборы учета, плата за водопотребление вырастет в 2-4 раза (это случится, но только в 2015 году, но плата не вырастет в разы, а за два года только в 1,6 раза). Надо сказать, что СМИ эти слухи подхватили очень охотно (якобы какой-то ответственный чиновник в Минрегионе по секрету сообщил эту информацию), и довольно долгое время опровергнуть их никто особенно не торопился.

Сам по себе этот закон об энергосбережении направлен на муниципальную недвижимость. Кстати, первоначальный срок его исполнения был назван 1 января 2012 года, что в принципе было невозможно, как и пятилетка в три дня, и понимал это даже самый распоследний сантехник. Полагаю, что разрабатывали закон коренные москвичи – только у них есть ощущение, что Россия заканчивается за МКАДом.

На самом деле, от Калиниграда до Камчатки работы оказалось невпроворот, поскольку, согласно этому закону, собственники жилых домов обязаны обеспечить в многоквартирных домах оснащение приборами учета воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию. Сейчас середина августа 2013 года и в моём городе почти ничего не сделано. Почему? Я уже писал о ситуации здесь, но ставить общедомовые приборы только за счет государства невозможно. Собственно, никто и не собирался – у государства не хватит денег. Сами по себе общедомовые приборы не очень дорогие, но на Севере, когда зима длится 9 месяцев, кроме приборов необходимо ставить и регулирующие механизмы. Желательно современные – электронные. Кроме этого некоторое количество домов просто не приспособлено к установке вообще любых приборов. То есть, поставить их потенциально можно, но надо прокладывать совершенно новые коммуникации. А это дорого и сделать эти работы за счет собственников невозможно. Кстати, по моим очень приблизительным подсчетам получилось, что для выполнения закона моему городу пришлось бы провернуть – переварить внутри себя – объём средств, равный почти половине годового бюджета. Здесь, как мне кажется, отрасль ЖКХ в масштабах страны вообще могла бы чуть потянуть за собой экономику. Какого-то серьёзного прорыва ожидать не стоило бы, но осознание собственниками того, что они не просто устанавливают приборы для будущей экономии, а ещё и являются частью экономического роста, прибавило бы энергосбережению плюсов.

Интересно, что если до принятия закона об энергосбережении критически настроенные жильцы были убеждены в том, что нормы потребления холодной и горячей воды (их устанавливает муниципальная комиссия) превышены минимум в 2 раза, то после того, как население стало массово устанавливать индивидуальные приборы учета, поползли слухи чуть ли не о заговоре производителей счетчиков и коммунальщиков. Суть слуха заключалась в том, что приборы выпускают либо бракованные, либо изначально делают неправильно с учетом интересов ресурсоснабжающих организаций, которые дали приборостроителям «на лапу».

На деле в ряде случаев жильцы не только расходуют воду как минимум в рамках норматива, но иногда и значительно превышают этот норматив. К такой ситуации привели два серьезных заблуждения: во-первых, некоторые жильцы посчитали, что счетчик экономит воду сам по себе, во-вторых, оказалось, что счетчик считает ВСЮ воду, в том числе и ту, которая тонкой струйкой бежит из неисправного бачка унитаза, а не только потраченную с явной пользой.

Кроме этого, закон вызвал много вопросов, которые касались сроков его исполнения, ряда неоговоренных в нём технических нюансов, и в целом оказался «сырым». Несмотря на то что закон нес в себе новаторскую для российского законодательства 6-ю статью «Информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности», она была по большей части проигнорирована СМИ, в том числе потому, что не давала никаких материальных привилегий, да и обхаять закон оказалось проще, чем попытаться его понять.

Спустя год появилось Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»**, которое, кроме того что залатало дыры в законе об энергосбережении, в очередной раз «расширило» и «углубило» взаимоотношения собственника и управляющей компании. На этот раз закон вводился постепенно. В результате принятия, как говорят «тристаписятчетвертого», появились так называемые «общедомовые нужды», которые в 2013 году неожиданно стали исчисляться не нормативом, а политическим популизмом. Но об этом чуть позже.

В конечном итоге сложилась ситуация, когда с 1990 года по 2010 год «в жилищной сфере принято около 300 законодательных и нормативно-правовых актов только на уровне РФ и еще сотни в субъектах, а также тысячи регулирующих документов на уровне муниципалитетов»***, о чем я писал вот здесь, и позволю себе немного повториться в том, что суммарное время межзакония в ЖКХ составляет несколько лет. И за эти годы были выстроены иногда совершенно самодельные схемы взаимодействия по всей стране.

Я не знаю, кому задать вопрос о том, какого черта наплодилось так много всяких разных законов и подзаконных актов, может быть этот некто развеял бы мои сомнения, но мне кажется, я догадываюсь отчего так случилось.

Самая главная причина - сложно вручную регулировать взаимодействие разных и противоречивых систем. Чтобы механизм работал, необходимо придумывать всё новые и новые правила, а если он разваливается, то необходимо придумывать правила использования новых правил и правила изменения старых правил.

Самым разумным было бы перевести всю систему на саморегуляцию.

Да, да… Всё тоже самоуправление. Хотят жильцы ставить общедомовой прибор учета - пожалуйста. Не хотят? Да, ради бога, пусть платят больше. Хотят температуру горячей воды и зимой и летом – 70 градусов, значит надо посмотреть возможно ли это технически. Если невозможно – надо сделать. За счет кого? За счет жильцов, разумеется. Опять же, хотят жильцы ремонт в подъезде раз в полгода (норматив 1 раз в 5 лет) – пожалуйста, но понятное дело где-то в тарифе цифра «на ремонт и обслуживание» должна в пять раз увеличится. Не хотят жильцы вообще ничего? Да, и ладно…

Проблема только в том, что жильцы чаще всего вообще ничего не хотят. И что с этим нехотением делать – непонятно, но в итоге именно из-за этого ресурсники творят, что хотят, именно из-за этого кто-то недополучает положенные по закону услуги, оплачивая квартплату вовремя и полностью, а кто-то живет годами бесплатно и имеет полный набор всего, что должно предоставить ЖКХ.

Не надо быть каким-то гениальным прогнозистом, чтобы предсказать, что было бы, отпусти Россия ЖКХ ещё в начале 90-х годов в индивидуальное и свободное плавание. Ведь самоорганизация жильцов всё же неизбежно происходит, но случается это настолько самобытно, что можно усомниться в её необходимости.

И об этом я расскажу в следующий раз.

* В частности, пункт 16 «Правил предоставления коммунальных услуг гражданам», утвержденнй постановлением Правительства РФ № 307, четко определял, что «при наличии в помещениях индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета и при отсутствии коллективных (общедомовых) приборов учета размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета». Если бы этот пункт в последующих правилах остался без изменений, то поставил бы под вопрос само существование закона об энергосбережении, поскольку позволяет пренебречь общедомовыми приборами учета. Простите за занудство.

**Надо сказать, что постановление № 354 окончательной и полной ясности, за отсутствием четкого и однозначного определения, в вопрос начисления оплаты по индивидуальным приборам в отсутствии общедомовых приборов не внесло. Пункт 48 говорит о том, что «при отсутствии коллективного (общедомового) прибора учета размер платы за коммунальную услугу, предоставленную на общедомовые нужды, определяется в соответствии с формулами 10 и 15 приложения № 2 к настоящим Правилам».

***(Шомина Е. С. «Квартиросъемщики – наше «жилищное меньшинство»: российский и зарубежный опыт развития арендного жилья. Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. Дом. Гос. ун-т – Высшей школы экономики, 2010. -364 с. -1000 экз

ОБ АВТОРЕ. Кирилл БАКУРКИН — журналист, редактор братской газеты "Горожанин", преподаватель Братского филиала ИГУ, блогер (никнейм bakuriani в Живом Журнале) — а в последнее время по совместительству пиар-менеджер управляющей компании ООО "Жилтрест", что позволило глубоко изучить «изнутри» проблемы коммунальной отрасли. Взявшись за попытку представить альтернативный взгляд на ЖКХ в серии публикаций на сайте baikalinform.ru, Кирилл подчеркивает, что она никак не связана с интересами его работодателя и не является «заказной»: «Хотя в это мало кто поверит — и вообще, клеймо «говнюка» в комментариях, по старинной интернет-традиции, увы, неизбежно...»