Закон о выборах губернаторов устоял в Конституционном Суде, или Каков вопрос – таков ответ

Незадолго до наступления Нового года Конституционный Суд страны вынес одно из самых ожидаемых своих решений последнего времени – постановление по делу о проверке конституционности федеральных законов, регулирующих новый механизм избрания глав российских регионов.

Как известно, федеральный законодатель в первой половине 2012 года по инициативе тогда еще Президента Д.А. Медведева восстановил правило об избрании губернаторов гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако механизм губернаторских выборов теперь выглядит совершенно иначе, и это уже не та система, которая действовала в 90-е годы и в начале 2000-х. Основным элементом нового порядка формирования губернаторского корпуса стал так называемый «муниципальный фильтр». Речь идет о правиле, согласно которому кандидат в губернаторы – для того, чтобы быть зарегистрированным для участия в выборах – должен собрать в свою поддержку определенное количество подписей мэров и депутатов. Кроме того, новый закон предоставил Президенту страны право проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов в губернаторы, а также с кандидатами-самовыдвиженцами.

Именно эти два положения и были предметом изучения федерального Конституционного Суда. Поводом для дела стал запрос группы депутатов Государственной Думы от фракций КПРФ и «Справедливой России». По Конституции, обратиться в Конституционный Суд может группа депутатов Госдумы численностью не менее одной пятой от их общего числа – то есть численность такой группы должна составлять, как минимум, 90 депутатов. Результаты выборов 2011 года, относительно успешные для оппозиционных партий, вполне позволяют им оспаривать принятые парламентским большинством законы в Конституционном Суде, что в любом демократическом государстве считается совершенно нормальным и цивилизованным правовым методом политической борьбы и развития законодательства. Надо сказать, что депутаты, представляющие оппозиционные фракции, активно – во всяком случае, по сравнению с недавним прошлым –пользуются этим правом. Здесь, кроме, собственно, дела о губернаторских выборах, можно вспомнить и дело, в рамках которого Конституционный Суд проверял присоединение России к ВТО, и оспаривание законоположений, на основании которых был лишен думского мандата депутат-справоросс Г. Гудков, и проверку конституционности скандального закона о митингах (решение по нему должно быть объявлено в близком будущем).

Конституционный Суд пришел к выводу о том, что оспаривавшиеся нормы не противоречат Конституции. При этом он указал, что региональный законодатель, определяя число подписей муниципальных мэров и депутатов, нужное для регистрации кандидата, должен «исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации». Само это число подписей должно исключать возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов число подписей, установленное региональным законом. При этом суд не пояснил, по каким критериям следует оценивать степень развитости партийной системы в регионах и как исключить искусственный сбор заведомо слишком большого числа подписей мэров и депутатов – эту проблему, видимо, должен будет решать уже законодатель в каждом конкретном субъекте федерации.

Относительно консультаций Президента Российской Федерации с кандидатами в губернаторы и с выдвинувшими их партиями Конституционный Суд счел, что данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов. Иными словами, Президент не вправе, проведя консультации, запретить выдвижение и участие того или иного конкретного кандидата в губернаторских выборах.

Такова юридическая сущность состоявшегося решения Конституционного Суда. Комментировать ее именно с правовых позиций особого смысла нет – по Конституции и по закону о Конституционном Суде все его решения обязательны, окончательны, не могут оспариваться и не требуют никакого подтверждения. С точки зрения того, какие аргументы Конституционный Суд привел для мотивировки своего решения, оно – на мой взгляд, не претендующий на истинность, – оказалось явно слабым и представляет собой не столько акт оценки принятого закона, сколько пояснительную записку, в которой доказывается наличие правовой возможности принять такой закон.

Но и это – не главное.

Гораздо важнее то, что находилось, строго говоря, вне рамок решения Конституционного Суда, но при этом в немалой степени сказалось на его конечном содержании. К сожалению, нигде в законодательстве не предусмотрена открытость обращений в Конституционный Суд, поэтому о содержании запроса депутатов от КПРФ и «Справедливой России», на основании которого рассматривалось дело, судить можно лишь по самому решению Конституционного Суда, в начале которого кратко изложены вопросы, поставленные депутатами. В любом случае очевидно, что Конституционный Суд рассмотрел дело именно в рамках запроса – иначе он и не мог поступить, потому что согласно закону Конституционный Суд вправе не вправе выйти за пределы требований заявителя и проверить конституционность норм, которые никем не оспариваются. Значит, судьи в своем решении – которое, кстати сказать, излагается на 32 страницах, что несколько больше обычного – дали ответы именно на те вопросы, которые поставили перед ним депутаты-заявители.

И вот здесь – вопрос: почему депутатский запрос в Конституционный Суд оказался таким беззубым? Тщательный анализ федерального закона о губернаторских выборах показывает, что заявители поставили перед судом далеко не все вопросы, которые можно было бы поставить. Можно было – при условии, если цель добиться корректировки этого закона ставилась всерьез, а не ради имитации политико-правовой борьбы с правящей партией. Вот просто ради примера, без детального анализа – лишь две очень серьезные проблемы, которые были оставлены депутатами-заявителями без внимания:

1. Самовыдвижение кандидатов на губернаторских выборах возможно лишь при условии, что это будет предусмотрено законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Насколько правомерен такой подход, учитывая, что речь идет об объеме пассивного избирательного права, т.е. права быть избранным на должность главы региона, и не предполагает ли Конституция в данном случае единообразного решения для всех субъектов федерации?

2. Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, при этом отзыв подписи не допускается. Оправдано ли такое ограничение с точки зрения Конституции, если оно – независимо от того, какое количество подписей мэров и депутатов требуется собрать для регистрации кандидата – в любом случае ведет к чисто арифметическому ограничению числа кандидатов, а для каждого последующего кандидата сбор подписей становится все более и более затруднительным?

Мне как юристу, который специализируется в области конституционного права, непонятно, почему эти вопросы не были поставлены перед Конституционным Судом. Я не хотел бы высказывать свое частное мнение по ним – равно как не имею намерения подвергать сомнению состоявшееся решение Конституционного Суда – но само по себе наличие этих проблем и их правовой характер, пожалуй, не могут вызывать сомнений. Потому и возникает ощущение, что оппозиция, даже имея возможность спорить с большинством в зале Конституционного Суда, не в состоянии делать это качественно и эффективно даже по отношению к явно проблемным – с правовой точки зрения – решениям этого самого большинства.

Коротко об авторе. Алексей Александрович ПЕТРОВ родился в 1976 году в Иркутске. Окончил с отличием юридический факультет Иркутской государственной экономической академии (ныне – Байкальский государственный университет экономики и права). С сентября 2009 года – директор Иркутского института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. Кандидат юридических наук, автор более ста публикаций по вопросам конституционного, избирательного и муниципального права.