Законодательные итоги 2013 года, или «Оскар» присуждается…

Только что ушедший в историю 2013 год – так же, как и 2012-й – запомнился весьма и весьма неоднозначной деятельностью российского парламента, которая, увы, вызывает уже устойчивые ассоциации с неуравновешенным поведением печатающего устройства.

Конечно, было бы совершенно неверно судить о результатах законотворчества Федерального Собрания исключительно по этим ассоциациям – в минувшем году было принято немало действительно нужных, важных, перспективных законов. Надо еще сказать, что 2013 год оказался рекордным по числу принятых законов за всю историю российского парламентаризма – 451 (446 федеральных и 5 федеральных конституционных). Поэтому есть все основания предложить возможный вариант законодательного «Оскара», подобно тому, как я уже делал это по итогам 2012 года. Замечу, естественно, что это лишь не претендующий на совершенную объективность взгляд одного гражданина, юриста по профессии.

Итак, самый перспективный закон ушедшего года – это закон о внедрении на региональном и муниципальном уровне процедуры оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов в сфере предпринимательства и инвестиционной деятельности. Механизмы оценки регулирующего воздействия, или ОРВ, давно используются в правотворческой практике многих государств для комплексной, всесторонней оценки последствий принятия нормативных актов. Такая оценка позволяет выявлять и предотвращать чрезмерное вмешательство государства в экономическую деятельность, введенное излишних запретов и ограничений, возникновение у бизнеса необоснованных обязанностей и расходов. Оценка регулирующего воздействия по своему потенциалу значительно превосходит традиционную юридическую экспертизу и финансово-экономическое обоснование к законопроектам – последнее, как правило, сводится лишь к констатации определенных сумм бюджетных расходов, которые потребуются для исполнения новых норм. Если механизм ОРВ в России заработает – а на федеральном уровне, в первую очередь благодаря усилиям Министерства экономического развития, он уже внедряется – то появится хороший шанс ввести отечественное правотворчество в более разумные рамки, сделать его более предсказуемым и ответственным.

Самым спорным законом в 2013 году был, пожалуй, закон об ограничении потребления табака. Его принятие стало самым сильным шагом, который наше государство когда-либо предпринимало в борьбе с курением и его вредными последствиями. Масштаб аудитории этого закона – практически все население страны. Дело здесь не только в том, что в России курит более трети взрослого населения, и что интенсивность курения в нашей стране – то есть среднее число сигарет, выкуриваемых в день – зашкаливает. Значительное число людей страдает от пассивного курения, которое, как и активное, создает угрозы здоровью. Тем не менее, и у курящих есть свои поводы для нервной реакции – принятый закон делает курение делом весьма некомфортным, в том числе и потому, что мест, где оно разрешено, остается не так уж много. Поэтому неудивительно, что реакция на этот закон была столь полярной: одни говорят о нарушении своих прав (хотя лично мне было бы очень интересно увидеть правовую норму, которая бы разрешала причинять вред своему и тем более чужому здоровью), другие – о том, что закон их защищает.

Естественно, что при тех темпах законодательной деятельности, которые развили Госдума и Совет Федерации, далеко не все обсуждаемые и принимаемые федеральные законопроекты удостаиваются равного общественного внимания. Тем не менее, отмечу два закона, которые, как мне кажется, были явно незаслуженно проигнорированы в прошлом году – несмотря на их значимость. В номинации самых недооцененных законов в 2013 году лидируют законы о внепроцессуальных обращениях в суды и об избирательных системах.

Первый из них ввел запрет на письменные и устные обращения органов власти, организаций, должностных лиц и граждан, не являющихся участниками судебного разбирательства, к судье по делу, находящемуся в его производстве, либо к руководству суда по делам, находящимся в производстве. Вся информация о таких обращениях должна обнародоваться и размещаться на интернет-сайтах судов. Надо сказать, что первым такого рода информацию – еще до принятия закона – начал размещать Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, которому в силу известной конституционной поправки осталось существовать несколько месяцев. Принятый закон при условии его нормального исполнения должен затруднить неправовое и коррупционное давление на судебные органы, когда различные лица – депутаты, общественные деятели и другие – пытаются «давить авторитетом» на судей, добиваясь разрешения судебных дел в соответствии со своими личными предпочтениями.

Что касается федерального закона, определяющего избирательные системы на выборах в региональные законодательные органы и в муниципальные думы, то он снизил долю депутатов, которые в обязательном порядке должны избираться по партийным спискам. Если раньше представительные органы в субъектах федерации и в крупных муниципалитетах должны были не менее чем наполовину формироваться таким способом, то теперь обязательная доля депутатов-«списочников» сокращена до двадцати пяти процентов. Это решение законодателя, на первый взгляд, направлено на снижение роли партий на региональных и муниципальных выборах и таким образом конфликтует с либерализацией законодательства о партиях. Как известно, процесс создания партий был кардинально упрощен, что привело к резкому увеличению их количества. На самом же деле новый закон стимулирует уже качественное развитие партийной системы. С одной стороны, любая партия по-прежнему может выдвигать своих кандидатов на любых выборах (пусть и по мажоритарным округам, а не в списках). С другой – смещение в сторону избрания депутатов по традиционным округам ориентирует на более ответственный подход к подбору кандидатов для участия в избирательных кампаниях. Это особенно важно на выборах в органы местного самоуправления, поскольку на этом уровне власти, который отвечает за решение наиболее насущных, каждодневных вопросов жизни людей, роль партий – коллективных выразителей политических (а не управленческих) интересов – объективно ниже, чем на уровне субъектов федерации и тем более страны в целом.

Законодательный провал года – это подготовленный и внесенный федеральным Правительством во исполнение одного из майских указов Президента В.В. Путина законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением перечня выборных муниципальных должностей». Предполагалось, что с 1 января 2013 года (законопроект был внесен еще в 2012 году, но тогда паузу с его принятием еще можно было объяснить) все главы муниципальных образований должны избираться только гражданами на муниципальных выборах, а возможность избрания мэров их числа депутатов местных представительных органов будет отменена. Этого не произошло, законопроект не прошел даже первое чтение, и его рассмотрение отложено на неопределенный срок.

Прошедший год запомнился и новыми «законодательными фантомами», то есть законами, не рассчитанными на реальное эффективное применение – несмотря на то, что в публичном пространстве им придавался и придается существенный вес. Здесь на первом месте – закон об ответственности регионов и муниципалитетов за национальную политику. Об актуальности самой темы говорить лишний раз не нужно, она, к сожалению, «гремит». Но принятый и широко распиаренный закон даже в первом приближении нельзя считать адекватным ответом на эти вызовы. Он декларативно возлагает на органы власти субъектов федерации, городов, районов и поселений задачи по предотвращению и урегулированию национальных конфликтов, по адаптации мигрантов и защите равноправия граждан, но ничего не говорит о конкретных средствах – организационных, правовых, социально-экономических – с помощью которых должны реально решаться эти задачи. Да и внешне это выглядит так, будто федеральный центр просто устранился от темы.

Самым скандальным законом в прошлом году стал, видимо, закон о реформе Российской академии наук. Оттенок скандальности документ приобрел не только из-за своего содержания, но и, по-видимому, в силу самого факта своего появления на свет еще в виде проекта. Не является секретом, что научно-академическая среда является достаточно закрытой, и потому она очень и очень чувствительно реагирует на внешнее воздействие – а тем более если это воздействие связано с вопросами материального характера и статуса ученых.

На звание самого загадочного закона 2013 года претендует закон «О внесении изменения в статью 855 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации». Этот закон уточнил очередность списания денег с банковского счета в ситуации, когда средств на счете не хватает для того, чтобы исполнить все требования к нему. Загадочность закона заключается в длительности его рассмотрения. Еще в 1997 году Конституционный Суд страны принял решение, согласно которому в такой ситуации не должен отдаваться приоритет ни зарплате, ни налогам, потому что Конституция запрещает противопоставлять друг другу обязанности по выплате вознаграждения за труд и по уплате налогов. Таким образом, перед нами – настоящий «долгострой»: на то, чтобы исполнить это решение Конституционного Суда, законодателю потребовалось, ни много, ни мало, – 16 лет.

Самая смешная законодательная идея года, без сомнений, – это законопроект «Об охране граждан от последствий потребления чеснока», внесенный одним из депутатов Госдумы от ЛДПР. Внесенный в качестве первоапрельской шутки и в знак своеобразного протеста против запретительских тенденций в работе российского парламента, этот проект был отозван и даже удален с официального сайта Государственной Думы. Сейчас его можно найти, похоже, только в блогах – и то не без труда. Обоснование идеи, включая статистические данные о вреде потребления чеснока (!), были, как несложно догадаться, заимствованы из материалов к антитабачному законопроекту, о котором я упоминал выше.

Самым востребованным законом из принятых в ушедшем году можно считать закон о потребительском кредите. Объем потребительского кредитования в России растет и составляет триллионы рублей ежегодно, а между тем рассмотрение закона, регулирующего особенности этого вида кредитов, затянулось – проект закона на эту тему был внесен в Государственную Думу еще в 2008 году. Принятый закон детально определяет условия договора потребительского кредита, механизм расчета полной стоимости такого кредита, порядок и условия его досрочного погашения, ограничения деятельности коллекторов (например, им запрещено беспокоить гражданина-заемщика до наступления срока погашения кредита).

Наконец, в самой главной номинации «законодательного «Оскара» – сразу несколько лидеров. Законами года в 2013 году я считаю поправку к Конституции Российской Федерации об объединении высших судебных органов страны и о ликвидации Высшего Арбитражного Суда, пакет законов о пенсионной реформе и закон о введении уголовной ответственности за пропаганду сепаратизма. Все эти законодательные решения значимы по-своему. Первое – спорное и не подкрепленное по-настоящему весомыми аргументами – в любом случае будет иметь громадное значение для работы судебной власти, а значит, и для всей правовой жизни в России. Второе – затронет интересы многих миллионов россиян уже сейчас и еще больше в будущем, непосредственно влияя на их материальное благосостояние. Третье – имеет, возможно, в большей степени символическое значение (как и знаменитый закон об ответственности за оскорбление религиозных чувств)… но, с другой стороны, времена такие, что и символы становятся важны.

Коротко об авторе. Алексей Александрович ПЕТРОВ родился в 1976 году в Иркутске. Окончил с отличием юридический факультет Иркутской государственной экономической академии (ныне – Байкальский государственный университет экономики и права). С сентября 2009 года – директор Иркутского института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. Кандидат юридических наук, автор более ста публикаций по вопросам конституционного, избирательного и муниципального права.